1. Consideratii cu caracter general
Asa cum rezulta si din evaluarile expertilor europeni asupra progreselor tarii noastre in indeplinirea criteriilor pentru integrarea in Uniunea Europeana, cresterea capacitatii administrative de aplicare a legislatiei europene in domeniul elaborarii bugetelor este obiectiv si angajament al intregii administratii publice din Romania.
Bugetul este nu numai un document financiar ci reprezinta un important instrument managerial, care, in expresie financiara, asigura dimensionarea obiectivelor, cheltuielilor, actiunilor ce pot fi finantate din veniturile preconizate a se realiza, dar si evaluarea rezultatelor si eficientei economice a acestora.
Astfel strategia fundamentala, planificarea, realizarea si controlul actiunilor administratiei publice locale se regasesc in bugetul unitatii administrativ-teritoriale, care reprezinta bugetul local in cazul comunelor, oraselor si municipiilor si bugetul judetean in cazul judetelor.
In practica, managementul prin bugete se concretizeaza in:
* fundamentarea, elaborarea si aprobarea bugetului;
* executarea si monitorizarea bugetului;
* controlul bugetului
Cresterea autonomiei financiare, in contextul reformei administratiei publice locale din ultimii ani, a determinat elaborarea si aparitia de noi reglementari legislative prin privind finantele publice locale, intr-o maniera mai clara si transparenta a descentralizarii financiare.
Ordonanta de urgenta privind finantele publice locale, nr. 45/2003 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 431/19 iunie 2003, stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice locale, dar si responsabilitatile, competentele si raspunderile autoritatilor administratiei publice locale si ale institutiilor publice implicate in domeniul finantelor publice locale.
2. Metode de fundamentare ale bugetului local
Elaborarea bugetului nu reprezinta numai intocmirea unui document financiar, ci este etapa in care se determina legatura dintre mobilizarea fondurilor si atingerea scopurilor si obiectivelor propuse impunand realizarea, de catre autoritatile administratiei publice locale, a unor ample si complexe analize asupra ceea ce a fost si a ceea ce urmeaza sa se intample.
In aceasta etapa sunt evaluate serviciile publice oferite comunitatii, se analizeaza si se previzioneaza posibilele schimbari, atat in domeniul resurselor financiare cat si al serviciilor ce trebuiesc oferite, se stabilesc prioritatile si se planifica veniturile posibile a se incasa si cheltuielile ce pot fi finantate in exercitiul bugetar respectiv.
La elaborarea proiectelor de buget, ordonatorii de credite trebuie sa aiba in vedere:
Prognozele principalilor indicatori macroeconomici si sociali, elaborate de organele abilitate si care privesc anul pentru care se intocmeste bugetul, dar si previziunile pe urmatorii 3 ani;
Politicile bugetare si fiscale atat la nivel central cat si la nivel local;
Prevederile angajamentelor multianuale, ale memorandumurilor de finantare, ale acordurilor de imprumut sau garantare, incheiate, precum si a celorlalte acorduri sau angajamente semnate si aprobate;
Prioritizarea cheltuielilor data de necesitatea, oportunitatea, eficienta si eficacitatea finantarii serviciilor, actiunilor, activitatilor sau programelor propuse.
Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite care la randul lor trebuie sa tina cont de elemente enumerate anterior.
Pentru fundamentarea bugetului local se recomanda sa se parcurga urmatoarele etape:
adoptarea la nivel local a unei politici bugetare;
stabilirea unui calendar pentru elaborarea bugetului;
implicarea tuturor compartimentelor autoritatii administrativ teritoriale sau institutiilor si serviciilor publice locale in elaborarea bugetului si instruirea persoanelor implicate in acest proces;
fundamentarea si planificarea resurselor financiare;
fundamentarea si planificarea cheltuielilor;
La art. 21 se prevede ca in elaborarea bugetului trebuie sa se aiba in vedere si politica fiscala si bugetara locala, fara a se mentiona insa daca se impune adoptarea acesteia.
Totusi, avand in vedere cresterea competentelor si responsabilitatilor organelor deliberative si a celor executive ale administratiei publice locale, se impune adoptarea unei strategii financiare, bugetare care sa creeze si sa mentina o viziune de ansamblu asupra intregii activitati care de fapt se reflecta in activitatea financiara.
O astfel de strategie prin care autoritatile administratiei publice locale isi definesc managementul financiar poate fi elaborata de catre ordonatorul principal de credite si aprobata de consiliul local sau judetean, dupa caz, sub forma unei politici bugetare.
Se recomanda ca declaratia de politica bugetara sa fie prezentata sub forma scrisa, sa acopere toate domeniile managementului financiar, sa fie clara, coerenta si usor de inteles.
La elaborarea politicii financiare trebuie avuta in vedere legislatia, nivelul de dezvoltare locala, suportabilitatea fiscala de catre contribuabili, politica de dezvoltare regionala si nationala si pot participa:
- consilierii locali sau judeteni;
- cetatenii, mediul de afaceri, societatea civila;
- mass-media;
- departamentele de specialitate ale autoritatilor administratiei publice locale;
Declaratia de politica bugetara trebuie sa faca referire la urmatoarele domenii:
. politica de impozitare si de venituri,
. bugetul operational (de functionare)
. rezerve financiare,
. programul de investitii,
. gestionarea lichiditatilor,
. administrarea domeniului public si privat al unitatii administrativ teritoriale,
. angajarea de imprumuturi,
. contabilitate,
. expertiza,
. raporturi financiare,
. achizitii, etc.
3. Veniturile bugetului local si fundamentarea acestora
Potrivit principiului autonomiei locale prevazut de Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, unitatile administrativ teritoriale au dreptul la resurse proprii pe care autoritatile administratiei publice locale le gestioneaza, potrivit atributiilor ce le revin in conditiile legii. Aceste resurse financiare trebuie sa fie proportionale cu competentele si cu responsabilitatile ce revin autoritatilor administratiei publice locale.
Pornind de la acest principiu, in art. 5 din OUG nr. 45/2003 sunt prevazute categoriile de venituri ale bugetelor locale:
Venituri proprii - provenite din: impozite, taxe, contributii, varsaminte, alte venituri locale stabilite prin lege;
Cota defalcata din impozitul pe venit ce revine unitatilor administrativ-teritoriale in conformitate cu prevederile legale.
Potrivit clasificatiei bugetare veniturile proprii se clasifica astfel:
Venituri curente fiscale din care:
- impozite directe (ex.: impozitul pe cladiri, pe teren, taxe asupra mijloacelor de transport datorate de persoane fizice sau juridice, etc);
- impozite indirecte (ex.: taxe si tarife pentru eliberarea licentelor si autorizatiei de functionare, taxe de timbru judiciare si pentru activitatea notariala, taxe extrajudiciare, etc.).
Venituri curente nefiscale - din care :
- varsaminte de la institutii publice (ex. - venituri privind circulatia pe drumurile publice, veniturile circumscriptiilor sanitar-veterinare, punctelor de insamantare artificiala, varsaminte din disponibilitatile institutiilor publice, etc.)
- diverse venituri - (ex. recuperarea cheltuielilor de judecata, imputatii si despagubiri, venituri din amenzi si din alte sanctiuni aplicate, venituri din concesiuni si inchirieri, etc.)
Venituri de capital (ex. - provenite din valorificarea unor bunuri ale institutiilor publice, din privatizare, din vanzarea unor bunuri apartinand domeniului privat al unitatii administrativ-teritoriale.
Cota defalcata din impozitul pe venit ce revine unitatii administrativ teritoriale stabilita prin lege, de respectiv 36% la comune, orase, municipii, 36,5% la bugetul propriu al municipiului Bucuresti, 18% la bugetul sectoarelor municipiului Bucuresti si 10% la bugetul propriu al judetului (art. 28 din OUG nr. 45/2003) cote care prin legea bugetului de stat pot fi numai majorate nu si diminuate cum prevedea vechea reglementare, respectiv Legea nr. 189/1998.
Daca prin Legea 189/1998 cotele din impozitul pe venit erau incluse in categoria prelevari de la bugetul statului, prin aceasta noua reglementare cotele din impozitul pe venit sunt incluse in categoria veniturilor proprii alaturi de impozite, taxe, contributii, varsaminte si alte venituri locale.
Probabil ca aceasta clasificare s-a realizat pentru:
. a se evidentia mai usor veniturile autoritatilor locale care se iau in calcul la determinarea capacitatii de indatorare respectiv de 20% din veniturile proprii;
. includerea intr-o singura categorie a acelor venituri care pot constituii surse de garantare a imprumuturilor contractate de catre unitatea administrativ teritoriala sau de catre agentii economici si serviciile publice din subordinea acestora.
Desi aceasta sursa de venit este nominalizata ca venit propriu al unitatilor administrativ teritoriale, ea ramane in continuare sursa a bugetului de stat asupra careia autoritatile administratiei publice locale nu au competenta de control in ceea ce priveste stabilirea si virarea sumelor datorate.
Pentru cresterea veniturilor provenite din aceasta sursa si pentru stimularea autoritatilor administratiei publice locale sa urmareasca cresterea sumelor incasate din aceste cote, se impune modificarea reglementarilor legale in sensul acordarii de competente de control autoritatilor administratiilor publice locale si pentru acest venit.
Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat acordate pentru finantarea unor responsabilitati transferate autoritatilor administratiei publice locale, precum si pentru echilibrarea bugetelor locale, sume ce sunt stabilite anual prin legea bugetului de stat.
Repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrarii bugetelor locale se face pe judete in functie de urmatoarele criterii:
a) 70% din suma in functie de impozitul pe venitul global mediu/cap de locuitor (pe baza executiei impozitului pe venitul global din anul precedent)
b) 30% din suma in functie de suprafata judetului.
Din total suma repartizata pe judet, prin anexa la legea anuala de aprobare a bugetului de stat, 25% se aloca pentru bugetul propriu al judetului respectiv, iar diferenta se repartizeaza pe localitati in interiorul judetului.
Pentru repartizarea echitabila a sumelor de echilibrare catre bugetele locale, au fost stabilite criteriile enumerate in articolul 29.
La baza acestor criterii au stat cateva elemente care influenteaza nivelul cheltuielilor unei autoritati publice locale, respectiv;
- populatia unitatii administrativ teritoriale;
- suprafata unitatii administrativ teritoriale;
- capacitatea financiara;
- impozitul pe venit calculat la nivelul unitatii administrativ-teritoriale.
De asemenea, pentru sustinerea programelor cu finantare externa care necesita cofinantare locala, s-a lasat in competenta consiliilor judetene, sa stabileasca criterii specifice de repartizare a unei cote de 15% din cota de 75% ramasa pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraselor si municipiilor, provenite din sumele de echilibrare din unele venituri ale bugetului de stat precum si din cota de echilibrare care se constituie la nivel judetean.
Diferenta de 25% din sumele de echilibrare provenite din unele venituri ale bugetului de stat, precum si din cota de echilibrare care se constituie la nivel judetean se aloca bugetului propriu al judetului.
Spre deosebire de vechea reglementare, consultarea primarilor in vederea repartizarii sumelor de echilibrare a bugetelor locale, se realizeaza de o comisie constituita la nivelul fiecarui judet, componenta regasindu-se in textul articolului 29.4.
Prin aceasta reglementare se asigura respectarea principiului prevazut de Legea administratiei publice locale 215/2001, respectiv cel al consultarii.
Subventii de la bugetul de stat Desi la art. 30 din OUG nr. 45/2003 aceste venituri sunt denumite ca transferuri consolidabile pentru bugetele locale, totusi, in clasificatia bugetara, se regasesc ca subventii primite de la bugetul de stat.
Enumeram cateva categorii de astfel de subventii:
pentru investitii finantate partial din imprumuturi externe la a caror realizare contribuie si Guvernul;
pentru finantarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap;
pentru dezvoltarea sistemului energetic, etc.
Subventii primite de la alte bugete (ex. - pentru sustinerea sistemului de protectie si drepturile copilului, pentru finantarea programelor pentru ocuparea temporara a fortei de munca).
In art. 5 din ordonanta se prevede ca pentru evaluarea corecta a veniturilor la elaborarea bugetului respectiv, fundamentarea veniturilor trebuie sa se bazeze pe constatarea si evaluarea materiei impozabile, a bazei de impozitare, evaluarea veniturilor obtinute din serviciile prestate, dar si pe alte elemente specifice identificate de fiecare autoritate.
Pentru fundamentarea veniturilor provenite din taxe, impozite si alte venituri locale ar trebui sa se tina seama de:
. Gradul de colectare a respectivelor venituri in perioadele anterioare anului bugetar pentru care se fundamenteaza bugetul, realizandu-se si o analiza a cauzelor care au condus la nivelul respectiv de colectare.
Pot exista mai multe situatii cum ar fi:
- grad ridicat de colectare care, la randul sau, poate fi determinat de o fiscalitate scazuta, ceea ce conduce la concluzia ca mai exista rezerve pentru suplimentarea veniturilor;
- grad scazut de colectare care poate insuma ori evaziune fiscala, ori o fiscalitate prea mare, concluzii care trebuie sa dirijeze autoritatea sa ia masuri de intrare in normalitate.
. Nivelul de fiscalitate - la stabilirea nivelului impozitelor si taxelor locale trebuie avute in vedere si obiectivele pe termen scurt, mediu si lung ale autoritatilor respective.
Important pentru stabilirea fiscalitatii la nivelul unei localitati este calcularea gradului de fiscalitate determinat ca raport intre nivelul fiscalitatii si nivelul salariilor.
. Cuantificarea nivelului inflatiei
Fundamentarea cotei din impozitul pe venit - trebuie sa aiba in vedere:
o dezvoltarea locala si nationala;
o variatiile nivelului impozitului pe venitul global;
o nivelul incasarii impozitului in anii anteriori.
4. Fundamentarea cheltuielilor
Avand in vedere impactul pe care serviciile oferite de municipalitate creeaza sau nu un grad de satisfactie a cerintelor cetatenilor, autoritatile administratiei publice locale trebuie sa fie interesate sa stabileasca in mod cat mai realist, obiectiv si eficient actiunile, obiectivele si serviciile ce pot fi finantate intr-un an bugetar.
De altfel si Ordonanta 45/2003 prevede la art. 5 ca fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor se efectueaza in concordanta cu atributiile ce revin autoritatilor administratiei publice locale, dar si cu prioritatile stabilite de acestea.
La fel ca si in cazul veniturilor si in cazul fundamentarii cheltuielilor autoritatile administratiei publice locale trebuie sa aiba in vedere:
. baza legala a cheltuielilor;
. destinatia cheltuielilor;
. analiza preturilor si tarifelor;
. analiza serviciilor oferite din punct de vedere cantitativ si calitativ;
. previziunea asupra schimbarilor ce vor intervenii;
. elemente specifice de calcul (ex. nr personal, nr. asistati, nr elevi, beneficiari ai venitului minim garantat, salarii de baza, etc.)
Bibliografie:
1. Ordonanta de urgenta privind finantele publice locale, nr. 45/2003 publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 431/19 iunie 2003;
2. Popovici M. si Popovici C. - Buget si trezorerie - Editura Mirton, Timisoara 2003;
